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La Comisión Europea impone a Google una multa de cerca de 4.343 millones € por prácticas ilegales

La Comisión Europea impone a Google una multa de cerca de 4.343 millones € por prácticas ilegales

miércoles 18 de julio de 2018, 13:42h
La Comisión Europea ha impuesto a Google una multa de cerca de 4.343 millones € por vulnerar las normas antimonopolio de la UE. Desde 2011, Google ha impuesto restricciones ilegales a los fabricantes de dispositivos Android y a los operadores de redes móviles para consolidar su posición dominante en los servicios de búsqueda general en internet.

Google debe ahora poner fin de manera efectiva a esta conducta en un plazo de 90 días o hacer frente a multas coercitivas de hasta el 5 % del volumen de negocios mundial medio diario de Alphabet, la sociedad matriz de Google.

La comisaria Margrethe Vestager, responsable de la Política de Competencia, ha declarado: «Hoy en día, la internet móvil representa más de la mitad del tráfico mundial de internet. Ha cambiado la vida de millones de europeos. El asunto que nos ocupa se refiere a tres tipos de restricciones que ha impuesto Google a los fabricantes de dispositivos Android y a los operadores de redes para asegurarse de que el tráfico en los dispositivos Android se dirige al motor de búsqueda Google. De esta forma, Google ha utilizado Android como vehículo para consolidar el dominio de su motor de búsqueda. Estas prácticas han privado a sus competidores de la posibilidad de innovar y competir en función de sus méritos. Han impedido a los consumidores europeos beneficiarse de una competencia efectiva en un ámbito tan importante como el móvil. Esto es ilegal con arreglo a las normas de defensa de la competencia de la UE.».

En particular, Google:

  • ha obligado a los fabricantes a preinstalar la aplicación Google Search y el navegador Chrome como condición para conceder la licencia de su tienda de aplicaciones, Play Store;
  • ha realizado pagos a determinados grandes fabricantes y operadores de redes móviles a condición de que preinstalaran exclusivamente la aplicación Google Search en sus dispositivos; y
  • ha impedido a los fabricantes que deseaban preinstalar aplicaciones de Google vender un solo dispositivo móvil inteligente que funcione en versiones alternativas de Android no aprobadas por Google (las denominadas «bifurcaciones de Android»).

Estrategia de Google y ámbito de la investigación de la Comisión

Google obtiene la inmensa mayoría de sus ingresos gracias a su producto emblemático, el motor de búsqueda Google. La empresa entendió enseguida que la transición de los ordenadores de sobremesa a la internet móvil, que se inició a mediados del 2000, representaría un cambio fundamental para Google Search. Por ello, Google desarrolló una estrategia para anticipar los efectos de este cambio y asegurarse de que los usuarios siguieran utilizando Google Search también en sus dispositivos móviles.

En 2005, Google compró el desarrollador original del sistema operativo móvil Android y ha continuado desarrollándolo desde entonces. Hoy en día, en torno al 80 % de los dispositivos móviles inteligentes de Europa, y de todo el mundo, funcionan con Android.

Cuando Google desarrolla una nueva versión de Android, publica el código fuente en línea. En principio, ello permite a terceros descargar este código y modificarlo para crear bifurcaciones de Android. El código fuente de Android públicamente accesible incluye las características básicas de un sistema operativo móvil inteligente, pero no las aplicaciones y servicios Android exclusivos de Google. Los fabricantes de dispositivos que desean obtener esas aplicaciones y servicios deben suscribir contratos con Google, en los que este impone una serie de restricciones. Google también celebró contratos y aplicó algunas de esas restricciones a determinados grandes operadores de redes móviles, que pueden determinar igualmente qué aplicaciones y servicios se instalan en los dispositivos que se venden a los usuarios finales.

La decisión de la Comisión se refiere a tres tipos específicos de restricciones contractuales impuestas por Google a fabricantes de dispositivos y operadores de redes móviles, que le han permitido utilizar Android como vehículo para consolidar el dominio de su motor de búsqueda. Es decir, la decisión de la Comisión no cuestiona el modelo de fuente abierta o el sistema operativo Android como tal.

Posición dominante de Google

La decisión de la Comisión concluye que Google tiene una posición dominante en los mercados de servicios de búsqueda general en internet, sistemas operativos móviles inteligentes con licencia y tiendas de aplicaciones para el sistema operativo móvil Android.

Servicios de búsqueda general

Google tiene una posición dominante en los mercados nacionales de búsqueda general en internet en todo el Espacio Económico Europeo (EEE), es decir, en los 31 Estados miembros del EEE. Google tiene cuotas de más del 90 % en la mayoría de los Estados miembros del EEE. Existen importantes barreras para entrar en esos mercados. Esta fue también la conclusión de la decisión Google Shopping de junio de 2017.

Sistemas operativos móviles inteligentes disponibles con licencia

Android es un sistema operativo móvil inteligente con licencia, lo que significa que los fabricantes terceros de dispositivos móviles inteligentes pueden obtener la licencia y utilizar el sistema en sus dispositivos.

A través de su control sobre Android, Google ocupa una posición dominante en el mercado mundial (excluida China) de los sistemas operativos móviles inteligentes con licencia, con una cuota de mercado superior al 95 %. Existen importantes barreras de entrada debido en parte a los efectos de red: cuantos más usuarios utilizan un sistema operativo móvil inteligente, más desarrolladores preparan aplicaciones para ese sistema, lo que, a su vez, atrae a más usuarios. Además, se necesitan recursos considerables para desarrollar un sistema operativo móvil inteligente con licencia que tenga éxito.

Como sistema operativo con licencia, Android es diferente de los sistemas operativos utilizados exclusivamente por desarrolladores integrados verticalmente (como Apple iOS o Blackberry). Esos sistemas no forman parte del mismo mercado, ya que no están disponibles mediante licencia para fabricantes terceros de dispositivos.

No obstante, la Comisión investigó en qué medida la competencia para los usuarios finales (descendente), en particular entre los dispositivos de Apple y Android, podría limitar indirectamente el poder de mercado de Google para la concesión de licencias Android a los fabricantes de dispositivos (ascendente). La Comisión constató que esta competencia no limita suficientemente a Google en sentido ascendente por una serie de razones, entre ellas las siguientes:

  • las decisiones de compra de los usuarios finales se ven influidas por diversos factores (como las características del hardware o la marca de los dispositivos), que son independientes del sistema operativo móvil;
  • el precio de los dispositivos de Apple es normalmente superior al de los dispositivos Android, por lo que pueden no ser accesibles para gran parte de la base de usuarios de dispositivos Android;
  • los usuarios de dispositivos Android se enfrentan a costes de cambio al pasarse a dispositivos de Apple, como la pérdida de sus aplicaciones, datos y contactos, y la necesidad de aprender a utilizar un nuevo sistema operativo; e
  • incluso si los usuarios se cambiaran de dispositivos Android a dispositivos de Apple, el impacto en la actividad principal de Google sería limitado, ya que Google Search es el motor de búsqueda por defecto en los dispositivos de Apple y es probable, por tanto, que los usuarios de Apple sigan utilizando Google Search para sus búsquedas.

Tiendas de aplicaciones para el sistema operativo móvil Android

Google tiene una posición dominante en el mercado mundial (excluida China) de las tiendas de aplicaciones para el sistema operativo móvil Android. La tienda de aplicaciones de Google, Play Store, representa más del 90 % de las aplicaciones descargadas en los dispositivos Android. Este mercado también se caracteriza por importantes barreras de entrada. Por motivos similares a los ya expuestos anteriormente, la posición dominante de la tienda de aplicaciones de Google no se ve limitada por la tienda de aplicaciones de Apple, solo disponible en dispositivos iOS.

Incumplimiento de las normas antimonopolio de la UE

La posición dominante, como tal, no es ilegal con arreglo a las normas antimonopolio de la UE. Sin embargo, las empresas con posición dominante son especialmente responsables de no abusar de su dominio en el mercado limitando la competencia, ya sea en el mercado en el que ocupan una posición dominante o en otros mercados.

Google ha participado en tres tipos de prácticas diferentes, cuyo objetivo en todos los casos era consolidar su posición dominante en la búsqueda general en internet.

1) Vinculación ilegal de las aplicaciones de búsqueda y de navegación de Google

Google ofrece sus aplicaciones y servicios móviles a los fabricantes de dispositivos en forma de paquete, que incluye la Google Play Store, la aplicación Google Search y el navegador Google Chrome. Las condiciones de licencia de Google impiden que los fabricantes preinstalen algunas aplicaciones, pero no otras.

En el marco de la investigación de la Comisión, los fabricantes de dispositivos confirmaron que la Play Store es una aplicación imprescindible, puesto que los usuarios cuentan con tenerla preinstalada en sus dispositivos (sobre todo, porque legalmente no la pueden descargar ellos mismos).

La decisión de la Comisión llega a la conclusión de que Google ha participado en dos casos de vinculación ilegal:

  • En primer lugar, la vinculación de la aplicación Google Search. Como resultado, Google se ha asegurado la preinstalación de su aplicación Google Search en prácticamente todos los dispositivos vendidos en el EEE. Las aplicaciones de búsqueda representan un importante punto de entrada para las búsquedas en los dispositivos móviles. La Comisión ha considerado que esta práctica es ilegal desde 2011, año en el cual Google pasó a ocupar una posición dominante en el mercado de tiendas de aplicaciones para el sistema operativo móvil Android.
  • En segundo lugar, la vinculación del navegador Google Chrome. Como resultado, Google se ha asegurado la preinstalación de su navegador móvil en prácticamente todos los dispositivos Android vendidos en el EEE. Los navegadores también representan un importante punto de entrada para las búsquedas en los dispositivos móviles y Google Search es el motor de búsqueda por defecto en Google Chrome. Para la Comisión, esta práctica vinculante es ilegal desde 2012, año a partir del cual Google incluyó el navegador Chrome en su paquete de aplicaciones.

La preinstalación puede crear un sesgo a favor del status quo. Los usuarios que encuentran aplicaciones de búsqueda y navegación preinstaladas en sus dispositivos probablemente continuarán utilizando esas aplicaciones. Por ejemplo, la Comisión ha obtenido pruebas de que el uso de la aplicación Google Search es sistemáticamente mucho más frecuente en dispositivos Android, en los que está preinstalada, que en dispositivos Windows Mobile, en los que los usuarios deben descargarla. Ello demuestra igualmente que los usuarios no descargan aplicaciones competidoras con la frecuencia necesaria para compensar la importante ventaja comercial derivada de la preinstalación. Por ejemplo, en 2016:

  • en los dispositivos Android, con Google Search y Chrome preinstalados, más del 95 % de todas las búsquedas se realizaron a través de Google Search; y
  • en los dispositivos de Windows Mobile, en los que Google Search y Chrome no están preinstalados, menos del 25 % de todas las búsquedas se realizaron a través de Google Search. Más del 75 % de las búsquedas se hicieron en el motor de búsqueda Bing de Microsoft, preinstalado en los dispositivos de Windows Mobile.

Así pues, la práctica de Google ha reducido los incentivos de los fabricantes para preinstalar aplicaciones de búsqueda y de navegación competidoras, así como los incentivos de los usuarios para descargar dichas aplicaciones. Se redujo por tanto la capacidad de los rivales de competir de manera efectiva con Google.

La Comisión evaluó asimismo exhaustivamente los argumentos de Google sobre la necesidad de vincular la aplicación Google Search y el navegador Chrome, en particular para permitir a Google monetizar su inversión en Android, y llegó a la conclusión de que carecían de fundamento. Google obtiene miles de millones de dólares de ingresos anuales solo con su Play Store, recopila a partir de los dispositivos Android numerosos datos que son valiosos para su negocio de búsqueda y publicidad, e incluso se habría beneficiado de una importante fuente de ingresos procedente de la publicidad en los motores de búsqueda sin las restricciones.

2) Pagos ilegales condicionados a la preinstalación exclusiva de Google Search

Google concedió importantes incentivos financieros a algunos de los mayores fabricantes de dispositivos, así como a operadores de redes móviles, a condición de que preinstalaran exclusivamente Google Search en toda su cartera de dispositivos Android. Esta práctica perjudicó la competencia al reducir significativamente sus incentivos para preinstalar aplicaciones de búsqueda competidoras.

La investigación de la Comisión mostró que un motor de búsqueda rival no habría podido compensar a un fabricante de dispositivos o a un operador de redes móviles por la pérdida de los pagos de la cuota de ingresos de Google y seguir obteniendo beneficios. Ello se debe a que, incluso en el caso de que el motor de búsqueda rival se preinstalara solo en algunos dispositivos, se habría tenido que compensar al fabricante de dispositivos o al operador de redes móviles por la pérdida de la cuota de ingresos procedente de Google en todos los dispositivos.

En consonancia con la reciente resolución judicial de la UE en Intel, la Comisión ha considerado, entre otros factores, las condiciones en las que se concedieron los incentivos, su importe, la cuota de mercado cubierta por esos acuerdos y su duración.

Sobre esta base, la Comisión concluyó que la conducta de Google fue ilegal entre 2011 y 2014. En 2013 (después de que la Comisión empezara a examinar esta cuestión), Google fue suprimiendo gradualmente el requisito. La práctica ilegal cesó definitivamente a partir de 2014.

La Comisión evaluó también pormenorizadamente los argumentos de Google sobre la necesidad de conceder incentivos financieros para la preinstalación exclusiva de Google Search en toda la cartera de dispositivos Android. A este respecto, la Comisión desestimó la alegación de Google de que los pagos por exclusividad eran necesarios para convencer a los fabricantes de dispositivos y a los operadores de redes móviles de que fabricaran dispositivos para el ecosistema Android.

3) Obstrucción ilegal del desarrollo y la distribución de sistemas operativos Android competidores

Google ha impedido que los fabricantes de dispositivos utilicen cualquier versión alternativa de Android no aprobada por Google (bifurcaciones de Android). A fin de poder preinstalar en sus dispositivos aplicaciones exclusivas de Google, entre ellas la Play Store y Google Search, los fabricantes debían comprometerse a no desarrollar o vender ni un solo dispositivo que funcionara con bifurcaciones de Android. La Comisión consideró que esta conducta era ilegal desde 2011, año en el cual Google pasó a ocupar una posición dominante en el mercado de tiendas de aplicaciones para el sistema operativo móvil Android.

Esta práctica redujo la posibilidad de desarrollar y vender dispositivos que funcionaran con bifurcaciones de Android. Por ejemplo, la Comisión dispone de pruebas de que la conducta de Google impidió a una serie de grandes fabricantes desarrollar y vender dispositivos móviles inteligentes basados en la bifurcación de Android de Amazon denominada «Fire OS».

De este modo, Google también ha cerrado un canal importante para que los competidores introduzcan aplicaciones y servicios, en particular servicios de búsqueda general, que podrían preinstalarse en bifurcaciones de Android. La conducta de Google ha tenido, por consiguiente, una incidencia directa en los usuarios, al negarles el acceso a la innovación y a dispositivos móviles inteligentes basados en versiones alternativas del sistema operativo Android. En otras palabras, como resultado de esta práctica, fue Google –y no los usuarios, los desarrolladores de aplicaciones o el mercado– el que determinó en realidad qué sistemas operativos podrían prosperar.

Asimismo, la Comisión evaluó pormenorizadamente los argumentos de Google sobre la necesidad de estas restricciones para evitar una «fragmentación» del ecosistema Android, y concluyó que carecían de fundamento. En primer lugar, Google podría haberse asegurado de que los dispositivos Android que utilizan aplicaciones y servicios exclusivos de Google se ajustaban a sus requisitos técnicos, sin impedir la aparición de bifurcaciones Android. En segundo lugar, Google no aportó ninguna prueba creíble de que las bifurcaciones de Android se verían afectadas por fallos técnicos o no soportarían aplicaciones.

Efectos de las prácticas ilegales de Google

La decisión de la Comisión concluye que estos tres tipos de abuso forman parte de una estrategia global de Google para consolidar su posición dominante en la búsqueda general en internet en un momento en el que la importancia de la internet móvil estaba creciendo de manera significativa.

En primer lugar, las prácticas de Google han privado a los motores de búsqueda rivales de la posibilidad de competir en función de los méritos. Las prácticas de vinculación garantizaron la preinstalación del motor de búsqueda y el navegador de Google en prácticamente todos los dispositivos Android de Google y los pagos por exclusividad tuvieron un fuerte efecto disuasorio para preinstalar motores de búsqueda competidores. Asimismo, Google entorpeció el desarrollo de bifurcaciones de Android, que podrían haber proporcionado una plataforma para que los motores de búsqueda rivales obtuvieran tráfico. La estrategia de Google también impidió a los motores de búsqueda rivales obtener más datos de los dispositivos móviles inteligentes, incluidos datos de búsqueda y localización móvil, lo que le ayudó a consolidar su posición dominante como motor de búsqueda.

Además, las prácticas de Google perjudicaron la competencia y obstaculizaron la innovación en el ámbito móvil en general, más allá de las búsquedas en internet, al evitar la competencia efectiva de otros navegadores móviles con el navegador Google Chrome preinstalado. Por último, Google obstruyó el desarrollo de bifurcaciones de Android, que podrían haber proporcionado una plataforma para que prosperaran también otros desarrolladores de aplicaciones.

Consecuencias de la decisión

La multa de la Comisión por un importe de €4.342.865.000 tiene en cuenta la duración y la gravedad de la infracción. De conformidad con las Directrices de la Comisión de 2006 sobre multas, la multa se ha calculado sobre la base del valor de los ingresos de Google procedentes de los servicios de publicidad en motores de búsqueda en los dispositivos Android en el EEE.

La decisión de la Comisión exige a Google poner fin a su conducta ilegal de manera efectiva en un plazo de 90 días a partir de la decisión.

Como mínimo, Google debe interrumpir y no volver a participar en ninguno de los tres tipos de prácticas. La decisión también exige a Google que se abstenga de adoptar cualquier medida cuyo objeto o efecto sea idéntico o equivalente a esas prácticas.

La decisión no impide a Google implantar un sistema razonable, equitativo y objetivo que asegure el correcto funcionamiento de los dispositivos Android que utilicen aplicaciones y servicios exclusivos de Google, sin por ello menoscabar la libertad de los fabricantes de producir dispositivos basados en bifurcaciones de Android.

Es responsabilidad exclusiva de Google garantizar el cumplimiento de la decisión de la Comisión. Esta seguirá de cerca el cumplimiento de Google, que tiene la obligación de mantener informada a la Comisión de la forma en que cumplirá con sus obligaciones.

Si Google no garantiza el cumplimiento de la decisión de la Comisión, se le podrían imponer multas por incumplimiento de hasta el 5 % del volumen de negocios mundial medio diario de Alphabet, la empresa matriz de Google. La Comisión tendría que determinar dicho incumplimiento en una decisión separada, con la consiguiente retroactividad de los pagos a la fecha de inicio del incumplimiento.

Por último, Google también debe hacer frente a las demandas por daños y perjuicios que puedan ser ejercitadas ante los tribunales de los Estados miembros por cualquier persona o empresa afectada por su comportamiento contrario a la competencia. Gracias a la nueva Directiva de la UE sobre acciones por daños por infracciones de la normas de defensa de la competencia, las víctimas de las prácticas contrarias a la competencia pueden obtener más fácilmente el resarcimiento de los daños y perjuicios.

Otros asuntos Google

En junio de 2017, la Comisión impuso a Google una multa de 2 420 millones EUR por abusar de su posición dominante como motor de búsqueda al otorgar una ventaja ilegal a su propio servicio de comparación de precios. En la actualidad, la Comisión vigila activamente el cumplimiento por Google de esa decisión.

Asimismo, la Comisión también continúa investigando las restricciones que Google ha impuesto a la capacidad de algunos sitios web de terceros de exhibir anuncios asociados a búsquedas de competidores de Google (asunto AdSense). En julio de 2016, la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que Google había abusado de su posición dominante en un asunto relativo a AdSense.

Contexto

La decisión de hoy va dirigida a Google LLC (anteriormente Google Inc.) y Alphabet Inc., la sociedad matriz de Google. La Comisión incoó un procedimiento relativo a la conducta de Google en relación con el sistema operativo y las aplicaciones Android en abril de 2015 y envió un pliego de cargos a Google en abril de 2016.

El artículo 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y el artículo 54 del Acuerdo EEE prohíben los abusos de posición dominante.

Puede obtenerse más información sobre esta investigación en el sitio web de competencia de la Comisión, en el registro de asuntos público con el número de asunto 40099.

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