Treinta años de Mercosur

Los presidentes de Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay, países fundadores del Mercado Común del Sur (Mercosur). Mercosur, así como de Chile y Bolivia, que son asociados, celebraron el 26 de marzo de 2021 los 30 años del bloque en un acto virtual en el que quedaron patentes las diferencias en torno a la estrategia conjunta de apertura comercial.

El 7 de julio se realizó la LVIII Reunión Ordinaria del Consejo del Mercado Común (CMC), órgano máximo del Mercosur. Dicha reunión fue realizada un día antes del esperado encuentro entre los presidentes de los países miembros, luego de un complejo y desgastante proceso de negociación por la baja del arancel externo común (AEC) del bloque y por la propuesta de flexibilización para negociar con economías de extrazona.

Si bien las expectativas estaban centradas en cómo se desarrollaría la cumbre presidencial, el debate comenzó un día antes por las diferencias registradas en la reunión del CMC, donde una vez más, no se alcanzó un consenso respecto a los dos temas centrales debatidos. Cabe recordar que Brasil y Uruguay presentaron una propuesta sobre la rebaja del AEC (el que hoy duplica la media internacional) y respecto a la flexibilización, las que recibieron contrapropuestas que no convencieron a las partes.

En ese contexto Uruguay decidió publicar una declaración donde anuncia que el país “comenzará a conversar con terceros para negociar acuerdos comerciales de extrazona”, además de comunicar a los miembros que entiende que la Decisión 32/00 del CMC no fue incorporada por este país, por lo que la misma no se encuentra vigente. Unos pocos minutos después de la publicación de la comunicación, la polémica ya estaba instalada en todos los medios de prensa de la región, con declaraciones que indicaban molestias con la posición de Uruguay, al cual especialmente Argentina y en menor medida Paraguay, acusan de querer quebrar la unidad del Mercosur.

Naturalmente que la decisión tomada por Uruguay, que cuenta con el apoyo tácito de Brasil (todavía no de forma expresa), marcó la reunión de presidentes del día siguiente, con una primera polémica determinación tomada por Argentina que decidió transmitir exclusivamente el discurso de Alberto Fernández por los medios oficiales. Este hecho de censura ejemplifica la gravedad de la crisis que atraviesa actualmente el Mercosur, la que no solo es política sino también institucional.

Todos los discursos presidenciales de la cumbre virtual giraron en torno a las negociaciones en curso y a las posiciones de sus miembros, donde una vez más Argentina se mostró inflexible, pregonando un Mercosur de antaño que no se condice con la realidad, además de aseverar que la legalidad y la regla del consenso es lo que prima en el bloque. Por otro lado, Brasil volvió a sostener un tono similar al de la cumbre por los 30 años, cuestionando el consenso cuando es utilizado como veto y adelantando que nadie impedirá la modernización de la economía brasileña. Además, aclaró que, en los próximos seis meses, la presidencia pro tempore ahora a cargo de Brasil, seguirá adelante con el objetivo de bajar el arancel del bloque y concretar la flexibilización.

El discurso del presidente uruguayo fue muy medido y volvió a confirmar que Uruguay no quiere quebrar el Mercosur ni abandonar el proceso de integración. Además de ratificar la declaración de su gobierno ya señalada, en términos generales resaltó la importancia de que el esquema de integración muestre un mayor dinamismo frente a los ritmos de la economía y el comercio global.

Corresponde dedicar algo de atención a la polémica aseveración del presidente argentino, referida a que lo que pauta al Mercosur es la legalidad y la regla del consenso.

Podría decirse que el Mercosur comenzó a incumplir sus compromisos desde prácticamente sus orígenes, lo que sencillamente se explica por el hecho de que sus miembros definieron en el Tratado de Asunción metas muy ambiciosas que, además, debían alcanzarse en tiempos muy cortos. Los compromisos establecidos en el artículo primero del principal tratado del Mercosur obligaban a los miembros a llevar adelante una cesión de soberanía inimaginable en la región latinoamericana, la que, a diferencia de Europa, se encontraba muy lejos de los niveles de cohesión que son necesarios para implementar un mercado común.

Algunos de los incumplimientos anteriormente mencionados, podrían encontrar ciertas explicaciones, ya que se trata de flexibilizaciones necesarias para contemplar las asimetrías entre los miembros y aceptar ritmos diferenciados en el cumplimiento de las obligaciones, muchas de los cuales fueron jurídicamente aceptadas y formalizadas con regímenes excepcionales contemplados en la legislación comunitaria. Ahora bien, otro importante caudal de normas han sido sistemáticamente violadas por los miembros del Mercosur en los últimos 30 años, sin respetar la regla del consenso prevista en el Protocolo de Ouro Preto.

Seguidamente se repasan solo algunas de las medidas que los miembros han implementado en las últimas tres décadas y violan las normas vigentes del Mercosur:

• Retenciones a las exportaciones.
• Tasas a las importaciones.
• Licencias no automáticas.
• Declaraciones juradas anticipadas de importación.
• Medidas informales exigidas a los importadores (presiones para no importar).
• Obligación de exportar si se registran importaciones.
• Impuestos específicos.
• Prohibiciones a las exportaciones.
• Bloqueo de importaciones sin respaldo de una norma vigente.
• Aplicación de normas técnicas, sanitarias y fitosanitarias no consensuadas.
• Requisitos técnicos en procesos de producción.
• Restricciones para operar con moneda extranjera.
• Impuestos a compras con tarjeta de crédito.
• Cuotas en el comercio intrarregional.
• Bloqueo de puentes internacionales y puntos fronterizos.
• Incumplimiento de los laudos arbitrales.
• Manejo abusivo del régimen excepcional para bajar el AEC.
• Canal rojo en aduanas sin justificación.
• Investigaciones antidumping sin cumplir procedimientos.
• Certificaciones técnicas expedidas con demoras.
• Aplicación unilateral de otros instrumentos de política comercial.
• Suspensión ilegal de Paraguay del Mercosur.
• Ingreso ilegal de Venezuela al Mercosur.
• Ausencia de coordinación macroeconómica.
• Inexistencia de la armonización de incentivos a las inversiones.
• No incorporación de las rondas de los compromisos en servicios.

Parece claro que los debates sobre el Mercosur siguen cargados de retórica y necesitan una mayor dosis de sinceramiento y realismo. En pleno siglo XXI Argentina continúa negando los beneficios de la apertura económica, mientras que Brasil y Uruguay exigen acelerar las negociaciones en curso, bajar el arancel del bloque y poder contar con mayor flexibilidad a la hora de iniciar negociaciones con terceras economías.

El argumento argentino se mantiene en el tiempo y fue nuevamente ratificado por Fernández la semana pasada; las reglas del Mercosur exigen las negociaciones en conjunto y la toma de decisiones es el consenso. La pregunta es, ¿la historia del bloque avala dicho fundamento? Que el lector saque sus propias conclusiones.

En los próximos meses se deberá encontrar una salida a la encrucijada presentada, donde todos los miembros deben ganar algo en la negociación para evitar el quiebre definitivo del Mercosur. Si bien un desmembramiento del proceso de integración no es el camino deseado por ninguno de los miembros y aún es una posibilidad algo lejana, en un mundo con las dinámicas actuales, defender insistentemente posturas muy rígidas e inflexibles basadas en falacias y negando las tendencias del comercio mundial, podría forzar al Mercosur a un destino impredecible.

2. El mayor desafío del Mercosur

Ya desde antes de asumir la presidencia de Brasil, Jair Bolsonaro, reclamaba un Mercosur distinto, menos burocrático, menos politizado y más abierto al mundo. Su modelo de referencia en 2019 cuando asumió la presidencia era la Alianza del Pacífico, proceso de integración integrado por Chile, Perú, Colombia y México.

Tras las elecciones en Argentina que le otorgaron la victoria a Alberto Fernández, las relaciones entre las dos principales potencias del Mercosur comenzaron un proceso de deterioro inédito en los 30 años de historia del proceso de integración. Las tensiones han sido constantes con intercambios de agravios a nivel presidencial que no reflejan la importancia estratégica de la relación entre dichos actores y que ha generado un distanciamiento que a esta altura preocupa tanto a propios como a extraños.

Los cambios políticos no solo se dieron en Brasil y Argentina, también en Uruguay asumió la presidencia Luis Lacalle Pou, que desde su primer día de mandato mostró coincidencias con Bolsonaro respecto al Mercosur (el presidente de Paraguay Mario Abdo Benítez asumió en 2018). En este contexto político, las diferencias no demoraron en aflorar y se hicieron públicas en los festejos por los 30 años del Mercosur, donde los presidentes de los cuatro países miembros no ocultaron sus visiones contrapuestas sobre el proyecto de integración regional y sostuvieron intercambios poco diplomáticos.

Luego de la mencionada cumbre comenzó un intenso proceso de negociación sobre el Mercosur, enfocado principalmente en dos asuntos centrales: la rebaja del Arancel Externo Común (AEC) y la flexibilización. En el primer caso se discute sobre los elevados niveles promedio (superiores al 10%) y sus niveles máximos (llegan al 35%), mientras que en la segunda cuestión se trata la posibilidad de que un socio pueda negociar acuerdos con terceros de forma bilateral.

Después de varias reuniones a nivel técnico y la realización de una polémica reunión extraordinaria del Consejo del Mercado Común (CMC), los miembros se volvieron a reunir el 7 de julioen la LVIII Reunión Ordinaria CMC, órgano máximo del Mercosur. Dicha reunión fue realizada un día antes del esperado encuentro entre los presidentes de los países miembros, donde Brasil asumió la presidencia pro tempore por los próximos seis meses.

Si bien las expectativas estaban centradas en cómo se desarrollaría la cumbre presidencial, el foco de atención se centró un día antes, debido a que nuevamente los cancilleres y ministros de economía no alcanzaron un consenso mínimo, lo que motivó una jugada diplomática uruguaya que generó un enorme malestar en Argentina. Uruguay decidió publicar una declaración donde anuncia que el país “comenzará a conversar con terceros para negociar acuerdos comerciales de extrazona”, además de comunicar a los miembros que entiende que la Decisión 32/00 del CMC no fue incorporada por este país, por lo que la misma no se encuentra vigente. Se trata de una declaración firme, que se realiza en plena negociación y que instaló una polémica de envergadura en la región, especialmente en la prensa argentina que en titulares anunciaban que Uruguay decidió “romper con el Mercosur” o que “pateó el tablero”.

Debe reconocerse que se trata de una declaración polémica, pero analizada en su contexto es justificada. Se podrá discutir el grado de fineza de la estrategia, pero el fondo de la cuestión es claro, Uruguay no puede seguir esperando, ya que, luego de 30 años los tiempos del Mercosur no se acompasan con la realidad internacional y, como dijo el presidente uruguayo, “el mundo nos pasa por arriba”. Si bien no fue confirmado públicamente, parece claro que la declaración emitida por Uruguay contó con el apoyo tácito de Brasil, en especial de su Ministerio de Economía. Con la mencionada declaración no se denunció el Tratado de Asunción, ni se trata de una declaración vinculante (no es una norma del Mercosur), la misma es una estrategia diplomática que plantea muy firmemente los intereses de Uruguay y sus aspiraciones para la presidencia pro tempore de Brasil.

Una vez asumida la presidencia de Brasil, la semana pasada se reunió el Grupo de Relacionamiento Externo del Mercosur donde se repasó la agenda externa del bloque, pero sin avances concretos en los dos temas centrales ya mencionados. El 9 de agosto se realiza una reunión técnica donde sí se volverán a abordar los asuntos pendientes, luego de que las contrapropuestas presentadas por Argentina tanto sobre la rebaja del AEC como por la flexibilización no convencieron a Brasil y Uruguay.

Mientras tanto, el Mercosur busca sostener sus negociaciones en curso activas, con Canadá y Corea del Sur, pero no sin dificultades (también negocia con Singapur y el Líbano). Otro capítulo aparte es el proceso de incorporación del acuerdo con la Unión Europea y con el EFTA, dos acuerdos cerrados (los textos de la Unión Europea fueron recientemente publicados) pero donde resta negociar la incorporación de nuevos compromisos ambientales para levantar el veto de algunos países europeos como Francia (también restan algunos detalles en otros capítulos).

Las próximas semanas serán claves para responder algunas de estas preguntas: ¿hasta dónde bajará el AEC del Mercosur?, ¿será una rebaja en diferentes niveles y velocidades según el país miembro?, ¿se autorizarán negociaciones bilaterales con terceros?, ¿será posible contar con diferentes velocidades en negociaciones en curso?

Lo que parece evidente, es que cualquier avance sustancial en las negociaciones en curso se podrán alcanzar en la presidencia pro tempore de Brasil, donde si bien existen diferencias internas entre el ministro de economía y el canciller, así como también entre el sector agroindustrial y el industrial, Bolsonaro sigue inclinando la balanza hacia un Mercosur distinto, situación que deberá aprovechar Uruguay para lograr algún tipo de flexibilización que le permita una reacción adecuada frente a las tendencias internacionales.

No se trata de discutir una reformulación profunda del Mercosur, debate que, si bien sería más que necesario luego de 30 años, no están dadas las condiciones mínimas para emprender semejante tarea. Hoy lo posible es alcanzar acuerdos mínimos en los dos temas presentados, aceptar la rebaja del AEC propuesta por Brasil, asumiendo que cada país la enfrente a su tiempo y aceptando que Uruguay avance bilateralmente en la firma de un acuerdo comercial. Este desenlace, está muy lejos de desarticular el Mercosur, por lo contrario, le otorgaría un nuevo aire y un nivel de cohesión que pondría paños fríos a un bloque que ha alcanzado un nivel de tensión insostenible.

El final de la negociación está abierto, pero la oportunidad de alcanzar un nuevo nivel de sinceramiento entre los socios está al alcance de la mano y se ha convertido en el mayor desafío del Mercosur. De ocurrir, tendrá que concretarse en este semestre, en caso contrario, un desmembramiento del proceso de integración es una hipótesis plausible.

3. Situación actual y características fundamentales del Acuerdo para la UE y España

América Latina ha tenido diferentes procesos de integración económica tanto entre los distintos países como entre otras regiones del mundo. Existen ya diferentes vínculos entre la Unión Europea (UE) y los 33 Estados de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (CELAC), los cuales ya están estrechamente entrelazados, puesto que existen acuerdos comerciales con 26 de estas naciones.

Cuando se habla de integración económica, la UE sigue siendo la referencia mundial, modelo que inspiró a los procesos de integración en América Latina y el Caribe. Desde la década de 1960 en adelante, comenzaron a emerger bloques como la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), hoy Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), la Comunidad Andina, el Mercado Común Centroamericano (MCCA), el Mercado Común del Caribe (CARICOM).

Después de veinte años de negociaciones, el acuerdo UE-Mercosur suscrito el 28 de junio de 2019, está pendiente de su entrada en vigor.

Sin dudas el acuerdo tiene gran importancia para la UE y España desde el punto de vista económico-comercial y estratégico, teniendo en cuenta que generará importantes oportunidades de negocio para las empresas europeas permitiendo reforzar y ampliar la posición de las empresas y los productos y servicios españoles a la vez que les proporcionará mayor seguridad jurídica y una mejora del clima de negocios.

Siendo importante resaltar que es el primer acuerdo comercial de Mercosur con un socio comercial relevante como es la UE, con una apertura sin precedentes. La Comisión Europea estima que, gracias al desmantelamiento acordado, las exportaciones europeas se beneficiarán de un ahorro arancelario de 4.000 millones de euros anuales, lo que representa cuatro veces el ahorro que ofrece el acuerdo con Japón. El acuerdo permitirá eliminar numerosas barreras arancelarias y no arancelarias. Mercosur liberalizará el 91% de sus importaciones (91% de líneas arancelarias) y la Unión Europea liberalizará el 92% de sus importaciones (95% de líneas arancelarias).

En el sector agroalimentario, actualmente, Mercosur presenta aranceles altos. El acuerdo supone la eliminación progresiva de aranceles para un gran número de productos importantes para la UE y España, como aceite de oliva, vino, frutas y hortalizas o porcino. En contrapartida, la UE liberalizará el 82% de las importaciones agroalimentarias del Mercosur, y para aquellos productos más sensibles, como la carne de vacuno, el etanol, el azúcar o la carne avícola, la liberalización se verá ceñida a través de contingentes sin límite temporal con el fin de minimizar los efectos negativos para estos sectores.

Se mantendrán los exigentes estándares de seguridad alimentaria europeos que garantiza la protección de 357 indicaciones geográficas de alimentos y bebidas de la UE, de las que 59 son españolas. También el acuerdo prevé la posibilidad de la aplicación de medidas de salvaguardia bilaterales si se produjera un incremento repentino de las importaciones en un determinado sector.

En relación con el sector industrial, Mercosur eliminará aranceles al 90% de sus importaciones de la UE, eliminación que se producirá en diez años para la mayor parte de los productos. Se beneficiarán más aquellos sectores que tienen un arancel más alto, como automóvil, bienes de equipo, productos químicos, farmacéuticos, textiles y calzado.

Respecto a lo servicios, elimina obstáculos en sectores de gran importancia para España como los financieros y las telecomunicaciones (ambos líderes en la región). Destaca el sector de servicios de transporte marítimo internacional, en el que los países de Mercosur no tenían compromisos. Se introducen disposiciones en materia de comercio electrónico y también sobre movilidad de trabajadores de perfil directivo y especialistas.

A su vez, permitirá el acceso de las empresas europeas a los mercados de contratación pública de Mercosur con carácter no discriminatorio (en las mismas condiciones que las empresas locales). Ello es especialmente relevante si tenemos en cuenta la falta de apertura de estos mercados y el hecho de que los países de Mercosur no son signatarios del acuerdo de la OMC sobre contratación pública.

Sobre el capítulo de desarrollo sostenible incluye compromisos específicos en materia de protección del medioambiente y los derechos de los trabajadores, entre otros, y contempla un mecanismo de solución de diferenciase incluye, de manera explícita, el compromiso de aplicar eficazmente el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático y de luchar contra la deforestación.

La sociedad civil se verá involucrada en el seguimiento de los compromisos asumidos. Los siguientes pasos son la revisión jurídica de los textos acordados (legal scrubbing) para, posteriormente, proceder a las traducciones del texto a todos los idiomas de la UE.

No obstante, la Comisión Europea entiende que, en estos momentos, no se dan las condiciones para proponer la firma y ratificación del acuerdo, al no haber suficiente apoyo político en el Consejo y el Parlamento Europeo. Esto se debería fundamentalmente a las cuestiones relacionadas con la protección del medioambiente y lucha contra la deforestación.

Para avanzar en la ratificación se ha considerado necesario que el Mercosur desarrolle sus compromisos con la lucha contra la deforestación y el cumplimiento del Acuerdo de París (primer acuerdo universal y jurídicamente vinculante sobre el cambio climático, adoptado en la Conferencia sobre el Clima de París en diciembre de 2015). Una posible solución que está explorando la Comisión es la de una declaración conjunta o instrumento interpretativo adicional como complemento al acuerdo. En la reunión ministerial UE-América Latina de 14 de diciembre de 2020, los representantes de la Comisión y los ministros de Mercosur emitieron un comunicado a favor de la ratificación del acuerdo, reiterando su compromiso con el desarrollo sostenible y con el cumplimiento del Acuerdo de París, así como la preocupación compartida por la deforestación.

Por parte de Mercosur se pondrá en marcha con ayuda de la UE, un sistema que permita hacer un trazado del origen de los productos vegetales y animales o la aplicación a los productos importados de esa región de los mismos estándares vigentes en Europa en materia sanitaria y medioambiental.

Pero hasta que el acuerdo no reciba la ratificación por ambas partes, lo que significa tener el visto bueno de todos y cada uno de los Congresos de los países miembros no entrará en vigor (del lado de la UE, el pilar económico y comercial podría entrar en vigencia con la aprobación del Consejo y Parlamento Europeo). Francia lleva advirtiendo que no levantará su veto mientras no se atiendan sus exigencias, entre las que está la entrada en vigor de una iniciativa de la Comisión Europea para evitar lo que se llama la "deforestación importada".

El gobierno francés, no lo aprobará hasta que no ofrezca plenas garantías sobre la protección de la Amazonía, el respeto de las normas agroalimentarias y fitosanitarias europeas y la lucha contra el cambio climático. Francia no se siente sola defendiendo estas posiciones en la UE, sino que hay otros países que comparten su visión, como Bélgica, los Países Bajos y Austria. Dejando claro que esta posición no obedece al “proteccionismo", porque sí desean aumentar el comercio con la región suramericana.

España tiene una posición clara y unánime, apoyando construir un "gran consenso" para la ratificación del acuerdo de asociación con el fin de "perfeccionar" capítulos que impiden avanzar como la deforestación en la Amazonía, aunque muy desafortunadamente se están produciendo cifras récord de deforestación.

Confiemos que esta situación revierta como así lo expreso el presidente de Brasil; Jair Bolsonaro, en la cumbre climática convocada el pasado mes de abril por el presidente de Estados Unidos; Joe Biden, donde afirmó que su país hará esfuerzos para terminar con la deforestación ilegal de la Amazonía para el año 2030. Ahora bien, Brasil debe asegurar que es un compromiso que cuenta con un mecanismo para verificar su cumplimiento, y con eso se habrá dado un paso adelante en la lucha contra la deforestación. En la UE se está trabajando en un instrumento interpretativo conjunto adicional para aclarar los compromisos relacionados con la aplicación efectiva de las obligaciones de sostenibilidad incluidas en el texto, incluso en relación con el Acuerdo de París.

Sin dudas para España es de alta importancia el acuerdo. Su posición inversora en Mercosur como en América Latina es realmente importante. Después de Estados Unidos, España es el segundo inversor de referencia en la región. Cabe destacar la importancia que adquiere la inversión extranjera directa (IED) en Mercosur. Solo México primer destino inversor con 45.564 millones de euros en 2019 supera a Brasil con 40.619 millones, siendo el cuarto destino más importante a nivel mundial (9,6% del total mundial), por detrás de Estados Unidos (18,9%), Reino Unido (15,6%) y México (9,6%). Argentina cuenta con un stock de 18.489 millones de euros (3,9% del total mundial), lo que le sitúa en el tercer destino de la IED española en América Latina y el sexto a nivel mundial. Uruguay con un stock de 6.929 millones de euros (1,5% del total mundial).

Por todo lo cual la importancia del acuerdo es manifiesta y confiemos que finalmente llegue a buen puerto y comience una nueva y fructífera etapa de relaciones entre la UE y Mercosur.